Сегодня в России идет процесс становления и формирования института государственной службы, отвечающего демократическим требованиям гражданского общества. Именно поэтому сейчас нам так необходимо обратиться к опыту зарубежных стран, к его анализу и использованию, конечно, учитывая при этом российскую специфику, особенности нашего исторического развития. На мой взгляд, именно на примере Франции можно наиболее удачно выявить и сформулировать основные принципы функционирования государственной службы, необходимые для каждой страны, претендующей на право называть себя демократической в полной мере.
Прежде всего надо отметить, что понятие государственной службы в административном праве Франции гораздо шире, чем то определение, которое дается в российской юридической науке. Если следовать французским источникам, то государственная служба — это совокупность людей, находящихся на службе государства, местных коллективов и их административных учреждений. Важной особенностью данной системы является тот факт, что государство — работодатель преподавательского состава университетов. То есть профессора, старшие преподаватели и другие являются служащими государства, а не служащими университетов. Также функционерами считаются больничный, военный персонал, персонал парламентских учреждений.
Таким образом, под статус госслужащих попадает четыре миллиона человек, то есть примерно 20% занятого населения страны. Однако, понятие «чиновник» значительно уже, чиновником считается должностное лицо, занимающее постоянную должность на государственной службе и включенное в штат. Профессиональная деятельность госслужащих регулируется общими и частными статутами (последних насчитывается более тысячи). Общий статут представляет собой совокупность юридических норм, применяемых ко всем чиновникам. Частные статуты определяют порядок поступления на службу, механизм продвижения по службе внутри так называемых «корпусов», которые объединяют чиновников, выполняющих одинаковую работу (преподаватели, канцелярские служащие, инспекторы казначейства и др.). Как и в России, французские функционеры распределяются по четырем категориям в зависимости от уровня квалификации, выполняемых функций и порядка комплектования (“A”, “B”, “C”, “D”). Часть «высокопоставленных» и «крупных» чиновников составляют во Франции институт «политических» чиновников. Они пользуются всеми привилегиями госслужащих, но слабо или совсем не связаны с иерархической системой административного управления, это как бы политическая надстройка над формально нейтральным чиновничеством. Назначение этих лиц производится решением правительства, вместе с ним они уходят в отставку.
[61]
Государственные должности по закону не могут занимать лица, во-первых, не являюшиеся французскими гражданами (хотя сейчас наблюдается тенденция к запрету проводить дискриминацию между выходцами из стран «Общего рынка»), во-вторых, пораженные в правах (например, бывшие заключенные), в-третьих, не обладающие необходимыми физическими данными и не выполняющие предписания закона о воинской обязанности. Особым своеобразным ограничением является отсутствие «высокого уровня нравственности». Однако в целях недопущения произвола новый Общий статут заменил это условие требованием, чтобы записи, сделанные в досье криминалистического учета, не перечеркивали права доступа на госслужбу. Для некоторых должностей существуют особые требования к образовательному уровню и возрастные ограничения (минимальные и максимальные).
Теперь надо сказать несколько слов о фактическом неравенстве. Высшие посты госслужбы рекрутируются в основном среди высших слоев парижского общества. В своем большинстве женщины занимают менее квалифицированные должности, чем мужчины. В министерствах экономики и финансов, иностранных дел, юстиции, внутренних дел женщины среди высших чиновников составляют около 10%. Женщины преобладают в системе здравоохранения, образования, социальной защиты, в местных административных учреждениях, где они составляют порядка 50%. Большинство женщин работает на подчиненных должностях, их больше, чем мужчин, в низших категориях госслужащих. Хотя в последнее время явно наметилась тенденция проникновения женщин-чиновников в слои «высокопоставленных» и «крупных» чиновников.
Набор на государственную службу во Франции обычно, как и в большинстве стран Западной Европы, производится по конкурсу либо в виде сдачи экзаменов и прохождения тестов, либо в виде сопоставлении послужных списков кандидатов на должность. Это выгодно отличает Францию от России, где по-прежнему практикуется прием на службу «по-знакомству», через «своих» людей.
Что касается оплаты труда, то каждый чиновник получает жалованье в соответствии с жесткой тарифной сеткой. А соотношение между самыми низкими и самыми высокими окладами составляет 1:5. Однако внешняя мобильность еще слабо распространена во Франции. Это связано с кастовостью, некоторой элитарностью французского чиновничества, сформированного, как правило, из выпускников Национальной школы администрации или Политехнической школы и объединенных одним социальным происхождением. Надо отметить, что во Франции между дипломом об образовании и занимаемой должностью существует тесная связь. «Диплом, — пишет Б. Гурней, — является базой классификации госслужащих во Франции». Относительно политических прав французских функционеров можно сказать, что они — одни из самых свободных служащих в мире. Принцип свободы выражается прежде всего в свободе совести, свободе вступать [62] в члены политической партии и праве выдвижения своей кандидатуры на выборах, не покидая своего поста.
Но, несмотря на такие явные преимущества французской управленческой системы, как правовая и социальная защищенность, уверенность функционеров в завтрашнем дне, высокая оплата труда, достаточно высокий престиж госслужбы, в последнее время четко обозначились и негативные проявления (чрезмерная централизация управления и его иерархизация, рост бюрократии, изоляция чиновников от широких масс населения, коррупция и т. д. построенная государственная служба.
Таким образом, можно определить основную тенденцию развития государственной службы во Франции как поворот от администрирования к менеджменту, который предполагает наличие основных характеристик, присущих инновационно ориентированному управлению. Однако административные преобразования во Франции не характеризовались той степенью интенсивности внедрения рыночных технологий, как это было, например, в США и Великобритании. Тем не менее и они были затронуты общим движением за качество и эффективность в государственном управлении, на что оказала свое значительное влияние европейская интеграция.
Добавить комментарий