Консервативные тенденции в деятельности региональных органов власти (на примере Законодательного собрания Санкт-Петербурга)

[192]

Законодательное собрание Санкт-Петербурга стоит на пороге новых преобразований. С чем связаны намечающиеся ныне существенные перемены? Можно выделить три причины, объясняющие изменения институтов. Во-первых, речь должна идти о влиянии внешних факторов (изменение позиции федеральной власти в вопросе о роли законодательной ветви власти в ситуации необходимости стабилизации политической обстановки и упрощения механизмов политического управления в иерархической «пирамиде власти»). Во-вторых, необходимо оценивать неизбежные эволюционные изменения институтов власти в результате действия некоего механизма отбора в результате исторического развития. В-третьих, доминирующей причиной трансформации Законодательного собрания Санкт-Петербурга являются целенаправленные действия региональной исполнительной власти. На наш взгляд, изменения в региональных органах законодательной власти определяются преимущественно внешними факторами.

Можно с уверенностью говорить, что в России закономерно не только воспроизводство «самодержавной конфигурации власти», но и «пусть слабых, подчиненных, но все же относительно автономных» институтов властных отношений 1. В полной мере это касается и деятельности региональных законодательных органов власти. Степень консерватизма института власти во многом определяется длительностью истории его существования. При анализе работы регионального законодательного органа возникает убеждение в том, что публичная политическая жизнь города во многом инициировалась в начале-середине 1990-х годов именно депутатским корпусом. Пришедшая на смену закрытой политике 1970-1980-х годов, она не могла в итоге не трансформироваться в новую «кулуарную» модель работы уже в многочисленных комитетах и комиссиях.

Депутатский корпус, олицетворявший собой представительство народа в городском и областном совете в советское время, [193] собирался раз в три месяца на сессии, продолжавшиеся 1-2 дня для подтверждения принятия подготовленных чиновниками проектов решений. Параллельно реализовывался и «лоббизм по-советски», поскольку у депутатов, в основном руководивших предприятиями, существовала реальная возможность решать проблемы своих предприятий, улучшать условия жизни подчиненных. Постоянно действующими органами были исполнительные комитеты, избираемые на безальтернативной основе на первой сессии соответствующего совета; их деятельность контролировалась в горкоме и обкоме КПСС. Конечно, нельзя в полной мере считать эти представительные органы предшественником нынешнего Законодательного собрания, однако многие традиции и проблемы эта структура унаследовала от советской эпохи.

Фактически выборы в Ленсовет весной 1990 г., проходившие формально в условиях однопартийной системы, продемонстрировали наметившееся противостояние между кандидатами, поддерживаемыми партийными структурами и неформальными демократическими объединениями. Фракционность Ленсовета проявилась практически сразу: «демократы» и «коммунисты» (они были представлены в пропорции 2:1) сгруппировались в несколько фракций. Четко свои политические предпочтения демонстрировали не менее половины избранных депутатов. В результате и фактически, и в глазах горожан Ленсовет выступал в первую очередь как политический орган и лишь во вторую — как муниципалитет, решающий хозяйственные задачи. Если первая традиция (разделение на фракции по политическим убеждениям) трансформировалась в объединение по экономическим интересам, лояльности / противостоянию губернатору и партийной принадлежности к середине 1990-х годов, то вторая традиция начала видоизменяться значительно позднее, уже в начале 2000-х.

Уже события лета 1991 г. обозначили проявление консервативной тенденции в работе депутатского корпуса Ленинграда, когда заместителем А. Беляева стал Б. Моисеев, явно тяготевший к консервативным решениям, нетерпимый к любому радикализму и предпочитавший следовать по пути реформ, сохранявших политическую стабильность. Собственно говоря, стиль работы депутатского корпуса, при котором реализуется согласование позиций депутатских групп, политических фракций, постоянных комиссий по принципиальным вопросам до их вынесения на публичное обсуждение иначе как консервативным стилем управления назвать нельзя 2. [194] Подобная традиция сохранялась во все последующие годы работы уже Законодательного собрания Санкт-Петербурга.

Первые альтернативные выборы в Городское собрание Санкт-Петербурга состоялись весной и осенью 1994 г. по мажоритарной двухтуровой системе. Они в полной мере отразили весь политический спектр организаций того времени от либералов до коммунистов и националистов и тенденцию ухода с политической арены реформаторов «первой демократической волны». «Сдвиг вправо», когда наиболее активно и сплоченно проявляли себя в законодательной власти представители умеренных либеральных движений и партий, фактически закончился в конце 1998 г. Вместе с тем стоит отметить и достаточно низкую поддержку петербуржцами депутатов-коммунистов и государственников-патриотов в этот период.

Фактически первым явным проявлением доминирования исполнительной региональной власти над законодательной стало использование административного ресурса на выборах 1998 г. с целью провала Ю. Кравцова, который в 1997 г. яростно боролся за разграничение полномочий исполнительной и законодательной власти (а по возможности и за осуществление контроля второй над первой) с помощью принятия Устава города.

Собственно говоря, определенные консервативные тенденции просматриваются и в многократном избрании на очередной срок части депутатов. При каждых последующих выборах по мажоритарной системе не менее одной трети депутатов вновь оказывались в составе депутатского корпуса Законодательного собрания. Некоторые «депутаты-долгожители» работают уже третий-четвертый «срок». Во многом это объясняется патерналистскими установками самих избирателей, которые положительно оценивают деятельность «своих» депутатов в округе, не очень обращая внимание на их работу именно как законодателей.

Законодательные институты призваны принимать решения о том, каким образом следует регулировать общие интересы. Возникает твердая уверенность в опасности максимизации извлечения выгоды политической элитой из контроля над населением подвластной территории, т. к. законодательные институты власти в равной степени действуют по «формальным» и «неформальным» правилам.

Опыт работы Законодательного собрания прошедших 10-12 лет показал, что в условиях демократических реформ практически невозможно [195] добиться формирования фракций устойчивого большинства на длительный период. Во время работы трех последних составов депутатского корпуса Законодательного собрания перемещение депутатов из одной фракции в другую, изменение числа, размера, названий и основной «политической линии» менялись с завидным постоянством (за исключением фракций про — и анти-губернаторских, а также нескольких фракций, построенных по партийному принципу). Одной из явных традиций работы депутатов в «смутное время» смены отношения федеральной власти к экс-губернатору Санкт-Петербурга В. Яковлеву стали их неявки на пленарные заседания «по причине болезни».

Но следует признать, что и демократическая власть, и власть недемократическая все же нуждается в законодательных институтах для разработки, легализации и легитимации своих политических решений. Именно законодательные органы власти продолжают определять, кто является «легальным актором» на политической арене, каково количество «политических игроков» и порядок их действий (в этом смысле очень показательна история с созданием «с подачи» городских депутатов в Санкт-Петербурге Уставного суда).

Фактически депутаты (и не только в составе фракций, комиссий и комитетов, но и персонально) в законодательном институте власти вступают в «институциональную» игру с заранее предопределенным набором политических предпочтений и экономических интересов (речь идет прежде всего о возможности получения из городского бюджета средств на финансирование социальных программ в «своем» округе). Именно эти факторы позволяют политикам рационально выстраивать свои действия, вступать в стратегические, построенные на логике взаимовыгодного обмена отношения с другими политическими акторами и добиваться результата. Не секрет, что подчас речь идет о максимально возможной личной выгоде (например, «политический вес» в своей фракции, в глазах избирателей, в глазах представителей исполнительной власти). Хотя «правила игры» известны всем «посвященным», т. е. всем акторам в институте власти, подлинные стремления «игроков» публично или хотя бы вслух не озвучиваются.

В случае неудачи меняются не предпочтения, а стратегия выстраивания контактов с другими представителями элиты. Открытым остается вопрос о возможности эффективного соединения индивидуальных предпочтений и коллективного интереса [196] политических организаций или групп избирателей, представляемых депутатом. Собственные ситуативные интересы могут подталкивать политика к действиям, идущим вразрез с «его» группой. В оправдание депутатов следует все же отметить, что именно сам институт власти навязывает политикам определенную «логику соответствия» предпочтений и стиля действий в конкретной ситуации (еще с советских времен сохранились выражения «человек системы», «игра по правилам», «логика кресла»). Именно институты социально конституируют своих «игроков», «сглаживают» их индивидуальные предпочтения за счет обоснования целесообразности своих действий в контексте интересов структуры власти. Если выражаться фигурально, «не индивиды выбирают подходящие им институты, напротив, институты выбирают подходящих людей» 3. В немалой степени это способствует росту солидарности поведения депутатов.

Поскольку логика предпочтений и интересов депутатов при принятии решений (при голосовании по поводу законопроектов) далеко не всегда совпадает и возможен вариант развития ситуации «с нулевым результатом», то возникает соблазн неформально (неофициально) передать контроль над окончательным решением «третьему лицу» (например, исполнительной ветви власти) или разделить ответственность между несколькими лицами внутри законодательного института (в начале 1990-х годов преобладала именно эта тенденция).

На наш взгляд, реальное развитие института «народных избранников» возможно только тогда, когда схема работы с населением не будет ограничиваться проведением приемов и выполнением прямых наказов избирателей депутатам. Необходимо искать новые формы взаимодействия региональных депутатов и гражданских неполитических ассоциаций.

Следует признать, что Законодательное собрание Санкт-Петербурга в прошедшие 15 лет несколько раз принимало решения, которые прямо не согласовывались (если не сказать больше) с интересами значительной части депутатов, однако обеспечивали стабильность функционирования этого института. С известной степенью приближения к реальности можно все же сказать, что Законодательное собрание в нынешнем его виде представляет собой результат сложного баланса политических сил; оно способствует сохранению политического равновесия в регионе. Интересно, что в настоящий момент Законодательное собрание не демонстрирует [197] стремления к самоусилению в условиях изменения расстановки сил. Отчасти это можно объяснить неопределенностью долгосрочной перспективы деятельности региональных законодательных органов.

Нелепо требовать, чтобы законодательные институты перестали «сотрудничать» с исполнительными органами власти. Принцип разделения властей отнюдь не означает отказа от поиска согласованных политических решений. Политики, работающие во властных институтах, по определению не могут отбросить укоренившиеся навыки властных отношений. Традиции, преемственность модели отношений разных ветвей власти воспроизводится непременно. Тенденция эта прорывается во множестве различных практик. На наш взгляд, абсолютно прав М.В. Ильин, утверждая, что «всякая попытка разрыва с традицией влечет спонтанное и, обычно, нежелательное воспроизведение традиции» 4. Бессмысленно ожидать, что с помощью «симуляции» самостоятельных действий в «поле политики» действующие ныне властные политические институты окажутся способными использовать новые модели работы. Однако надежду дает тот факт, что политическая модернизация в России (хотя и «по-российски») все же происходит. Но следует помнить, что изменить традицию можно, лишь воспроизводя ее сознательно и многократно с очень постепенными модификациями. При этом следует учесть, что всякое изменение модели функционирования органов власти влечет за собой необходимость существенных затрат (материальных, символических и т. д.). Власть предержащие стремятся к изменению «правил игры», только если существующая ситуация препятствует сохранению и упрочению их власти.

«Стиль принятия решений» Законодательным собранием Санкт-Петербурга, набор неформальных институциональных правил, которые детерминируют политическое поведение депутатов — вот та традиция, которая в наибольшей мере выдает консерватизм этого органа власти (вне зависимости от того, какая доля либералов присутствовала в том или ином его составе). «Стандартные рабочие процедуры», регламентирующие работы различных комитетов и комиссий в региональном законодательном органе власти, во многом определяются этой неформальной практикой.

Особое значение приобретают сетевые контакты, которые проявляются, в частности, в стиле работы со средствами массовой информации. Наличие «своих» журналистов, имеющих реальное [198] право «первого доступа» к происходящим в Мариинском дворце событиям, разные возможности при получении аккредитации и т. д. — все это сложилось еще в советское «застойное» время и в определенном смысле также представляет собой традицию.

Во многом состояние Законодательного собрания определяет баланс реализации двух принципов: принципа делегирования полномочий и доктрины так называемого императивного мандата 5. Принцип делегирования полномочий (принцип суверенитета, доктрина представительного мандата) предполагает, что депутат представляет не отдельных избирателей, а является прежде всего представителем общества. Совместный процесс нормотворчества, процедура коллегиального утверждения законов делает незначимым несовпадение интересов депутатов и их избирателей. При этом после получения мандата депутат в своей парламентской деятельности становится независимым от своих избирателей, так как он должен руководствоваться прежде всего общегосударственными интересами. Доктрина повелительного, императивного мандата предполагает, что депутат и после своего избрания сохраняет зависимость от своих избирателей, он является главным образом держателем и проводником воли своего электората.

Считается, что доктрина представительного мандата в сочетании с прямыми альтернативными выборами депутатов при мажоритарной системе является наиболее демократичной. Если мы проанализируем практику работы Законодательного собрания в прошедшее десятилетие, то станет очевидным доминирование вплоть до 2003 г. модели императивного мандата. Однако после изменения законодательных основ формирования региональных органов законодательной власти в России с мажоритарного на пропорциональный партийный ведущим станет принцип делегирования полномочий. Очевидно, что старшую возрастную группу социально незащищенного населения подобные изменения не могут устраивать. С учетом избрания депутатов регионального органа законодательной власти по партийному принципу эту схему делегирования полномочий также можно классифицировать как консервативную. Резко возрастет степень зависимости потенциальных депутатов от федеральных партийных структур, а с учетом уже сформировавшегося отношения федеральных парламентских партий к исполнительной власти — от государственных чиновников высшего уровня.

Мы считаем, что в работе Законодательного собрания Санкт-Петербурга явно проявляются консервативные тенденции. К ним [199] можно отнести следующие: а) сложные и длительные согласования по утверждению кандидатуры спикера Законодательного собрания, что проявлялось в 1995 г., 1999 г., 2003 г.; б) доминирующее внимание работы большинства комиссий и комитетов именно к разработке пакетов социальной поддержки населения; часто «социальная текучка» не давала возможности решать проблемы других социальных групп, в частности, малого бизнеса; в) явная тенденция не только к самовоспроизводству, но и расширению материальной базы депутатского корпуса; уже после 1994 г. все попытки полностью отказаться от льгот депутатам были прекращены; следует отметить, что размер выплат на содержание городских депутатов и их помощников приближается уже к 0,8% от размера всего городского бюджета; г) сохранение в течение последних 12-14 лет стереотипного «социально-демографического портрета» депутата (мужчина пятидесяти лет с высшим образованием); д) отсутствие действительно свежих идей в работе законодателей и сохранение практики принятия решений.

Специально следует обозначить отношение к радикальному переходу от мажоритарной персональной к пропорциональной партийной схеме формирования депутатского корпуса. На наш взгляд, необходимо не менее 1-2 «переходных» сроков, когда избрание депутатов будет происходить по совмещенному принципу 50/50. Это, с одной стороны даст равные шансы для представительства на региональном уровне парламентских и непарламентских партий. Кроме того, по крайней мере, еще на 4-8 лет сохранится столь значимый для большинства активного электората принцип личной ответственности конкретного депутата перед жителями избирательного округа. Отчасти эту проблему можно решить, увеличив объем полномочий муниципальных депутатов.

Нельзя принимать политические решения без учета исторического, социального и политического контекста. В противном случае возникнет опасность еще большего отрыва, отчуждения населения от власти. Следует просчитать все возможные последствия такого решения. Речь идет не только о резком изменении влияния губернатора на политическую жизнь в регионе. Радикальный слом принципа формирования законодательного органа власти в регионе может спровоцировать систему «продажи депутатских мест» в партийных списках уже на федеральном уровне. Нельзя ставить потенциальных народных избранников в прямую зависимость от партийных организаций. В истории нашей страны в начале 1930-х [200] годов уже существовала практика «похода в партию за куском хлеба». Существующая ныне власть в действительности не заинтересована в разрушении канала обратной связи между избирателями и депутатским корпусом. В противном случае в нашей стране в ближайшие годы может не остаться даже «фасада» демократии.